政府作為數(shù)據(jù)的最大擁有者，它對數(shù)據(jù)的所有權(quán)受到了越來越多的挑戰(zhàn)，要求政府開放其所掌握的數(shù)據(jù)資源成為許多西方國家民眾的訴求，數(shù)據(jù)所有權(quán)的內(nèi)涵與邊界正在進(jìn)行重構(gòu)。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)。

信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交匯融合，催生了海量數(shù)據(jù)，這已經(jīng)成為推動(dòng)社會(huì)變革的重要力量。大數(shù)據(jù)作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，其廣泛應(yīng)用正日益對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響。由于大數(shù)據(jù)作為新的增長源泉對企業(yè)的盈利日益重要，特別是公眾對于數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、處理與披露可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)變得愈加敏感，政府作為數(shù)據(jù)的最大擁有者，它對數(shù)據(jù)的所有權(quán)受到了越來越多的挑戰(zhàn)，要求政府開放其所掌握的數(shù)據(jù)資源成為了許多西方國家民眾的訴求，數(shù)據(jù)所有權(quán)的內(nèi)涵與邊界正在進(jìn)行重構(gòu)。自2009年開始，西方興起了一場“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”（Open Government Data， 簡 稱OGD）運(yùn)動(dòng)。

2016年聯(lián)合國發(fā)布了以“電子政府成就我們希望的未來”為主題的《2016年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》。報(bào)告將開放政府?dāng)?shù)據(jù)定義為“主動(dòng)公開政務(wù)信息，人人可以通過網(wǎng)絡(luò)不受限制地獲得、再利用和再分配這些信息”。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，已有超過250個(gè)各級(jí)政府實(shí)施了“開放數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃”?！伴_放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)反映了大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)所有權(quán)在政府、市場與社會(huì)之間重新定位與分配的演變趨勢，涉及了大數(shù)據(jù)在法律、道德與利益等領(lǐng)域的前沿問題。當(dāng)前對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的研究不僅局限在純理論的探討，還深入到了關(guān)于數(shù)據(jù)的使用、存儲(chǔ)、傳輸和保護(hù)等領(lǐng)域的立法實(shí)踐中。

以推動(dòng)政府開放數(shù)據(jù)為主要目標(biāo)的“開放政府合作組織”（Open Government Partnership，簡稱OGP）的成員國已從2011年成立之初的8個(gè)發(fā)展到目前的70多個(gè)?！伴_放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是提高政府透明度，讓民眾從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中獲益。該運(yùn)動(dòng)認(rèn)為信息資源應(yīng)該納入公共領(lǐng)域，為社會(huì)提供更多包容性服務(wù)，為民眾參與公共事務(wù)創(chuàng)造條件，同時(shí)還要允許第三方（例如個(gè)人、私營企業(yè)、公民組織）利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)造新產(chǎn)品，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在2009年公布的《透明度和開放政府備忘錄》中，美國政府提出要致力于建立一個(gè)前所未有的開放政府，倡導(dǎo)政府事務(wù)的透明性，促進(jìn)公共參與。隨著數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸凸顯，美國開放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)也向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的創(chuàng)新方面轉(zhuǎn)移。2010年11月，歐盟委員會(huì)向歐盟議會(huì)提交了名為《開放數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、增長和透明治理的引擎》的報(bào)告，明確歐盟開放數(shù)據(jù)的政策目標(biāo)，即增加政府開放，促進(jìn)創(chuàng)新、發(fā)展與透明度。日本將政府開放數(shù)據(jù)的主要目標(biāo)定位為提高透明度和民眾信任、促進(jìn)公共參與和公共部門與私人部門之間的合作、經(jīng)濟(jì)刺激以及政府高效率。新加坡政府認(rèn)為開放政府?dāng)?shù)據(jù)有助于創(chuàng)新和信息通信技術(shù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。一些發(fā)展中國家也開始逐漸實(shí)施開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策,希望借此提高行政透明，抑制腐敗，促進(jìn)政府治理。

信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展引發(fā)了數(shù)據(jù)的爆炸式增長，與此同時(shí)，數(shù)據(jù)釋放的巨大價(jià)值也大大激發(fā)了民眾的數(shù)據(jù)所有權(quán)意識(shí)，西方社會(huì)由民間興起的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)實(shí)際上是對政府壟斷數(shù)據(jù)所有權(quán)的一種挑戰(zhàn)，試圖要重新界定數(shù)據(jù)世界里政府、市場與個(gè)人的權(quán)責(zé)關(guān)系，這場運(yùn)動(dòng)直接推動(dòng)了西方國家對政府?dāng)?shù)據(jù)的不斷開放。

從促進(jìn)市場效率的角度出發(fā)，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)認(rèn)為數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的基本前提。作為信息時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)本身蘊(yùn)藏著巨大的商業(yè)價(jià)值。但數(shù)據(jù)與貨幣一樣，只有讓它在市場上自由流通，才能釋放更多潛力，創(chuàng)造更大效益。開放政府?dāng)?shù)據(jù)，一方面，可以為企業(yè)節(jié)省一大筆數(shù)據(jù)收集和整合的費(fèi)用，降低成本；另一方面，企業(yè)可以合法地使用這些數(shù)據(jù)信息，降低企業(yè)運(yùn)營合規(guī)成本。企業(yè)是創(chuàng)新的主要基地，開放政府?dāng)?shù)據(jù)從企業(yè)的角度看既可以為自身帶來收益，更可以為社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值。

從保護(hù)個(gè)人權(quán)利的角度出發(fā)，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)認(rèn)為數(shù)據(jù)的可獲得性是個(gè)人權(quán)利表達(dá)的重要體現(xiàn)。政府生產(chǎn)、收集和持有大量的個(gè)人數(shù)據(jù)，但作為數(shù)據(jù)內(nèi)容的主體，個(gè)人有權(quán)利對政府如何處理數(shù)據(jù)提出要求。政府?dāng)?shù)據(jù)本質(zhì)上屬于個(gè)人所有，政府只是數(shù)據(jù)權(quán)的代管主體，民眾才是政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)的真正主體。因此，按照這個(gè)邏輯，要求政府開放數(shù)據(jù)就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱恕皵?shù)據(jù)歸還于我”的個(gè)人權(quán)利表達(dá)。另外，個(gè)人的數(shù)據(jù)由政府掌握、保管，會(huì)使個(gè)人產(chǎn)生在政府面前是“透明人”的疑慮，因?yàn)閭€(gè)人不知道政府到底掌握了多少個(gè)人數(shù)據(jù)。通過政府公開數(shù)據(jù)，政府掌握了哪些個(gè)人數(shù)據(jù)，大家一目了然。同時(shí)，也將政府對數(shù)據(jù)的保存和利用處在了社會(huì)的監(jiān)督之下。

從改善政府治理的角度出發(fā)，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)認(rèn)為，進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，政府要重建民眾的信任感和提升自身的公信力。這就需要政府改變自己，適應(yīng)數(shù)據(jù)釋放所帶來的變革力量。信息技術(shù)的發(fā)展強(qiáng)化了民眾的政治參與、權(quán)利保護(hù)、商業(yè)自由等觀念，這都需要政府開放更多數(shù)據(jù)以滿足民眾不斷變化的需求。在這一意義上，開放數(shù)據(jù)成為了政府治理的基礎(chǔ)。西方國家近年來興起的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)也使很多國家的政府意識(shí)到，在大數(shù)據(jù)時(shí)代政府行使行政職能和高效治理依賴于對數(shù)據(jù)的合理使用，開放數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要條件。

政府面臨數(shù)據(jù)開放的壓力會(huì)越來越大。政府擁有大量與公眾工作、生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)，是最大的數(shù)據(jù)持有者。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的意義不僅在于提高政府公信力、節(jié)約政府信息服務(wù)成本、提高政府工作效率，同時(shí)也能為社會(huì)和企業(yè)所用，從而創(chuàng)造更多社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提升國家競爭力。但對政府而言，數(shù)據(jù)開放并非無邊界、無限制，政府必須在國家安全、個(gè)人權(quán)利、企業(yè)利益三者之間保持平衡。大數(shù)據(jù)引發(fā)的信息革命已經(jīng)讓政府開始重新思考最基本的數(shù)據(jù)原則，包括政府開放數(shù)據(jù)后，誰來保護(hù)數(shù)據(jù)的隱私權(quán)？當(dāng)數(shù)據(jù)的內(nèi)容涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密以及個(gè)人隱私時(shí)，政府是否有責(zé)任繼續(xù)開放這些數(shù)據(jù)？因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代政府一方面將面臨更多來自市場主體追求商業(yè)利益的壓力，要求開放數(shù)據(jù)，另一方面是如何滿足民眾數(shù)據(jù)權(quán)利的壓力。

“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)使得數(shù)據(jù)權(quán)利的內(nèi)涵更加復(fù)雜。數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)資產(chǎn)，明確其所有權(quán)歸屬是對個(gè)人權(quán)利保護(hù)和數(shù)據(jù)自由流通的重要前提。然而，長期以來有關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的問題一直處在爭論之中，各國仍在積極探索之中，其中歐盟對數(shù)據(jù)所有權(quán)的規(guī)定影響尤為巨大，具有方向性的意義。2018年正式生效的歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）已于2018年5月25日起正式施行，是對數(shù)據(jù)所有權(quán)的一次重大制度改革，在數(shù)據(jù)所有權(quán)的界定上大幅向個(gè)人傾斜，規(guī)定數(shù)據(jù)使用者必須以清楚簡單明了的方式向個(gè)人說明其個(gè)人數(shù)據(jù)是如何被收集和處理，還特別強(qiáng)調(diào)了“被遺忘權(quán)”，其核心內(nèi)容是個(gè)人有權(quán)要求刪除涉及自身的相關(guān)數(shù)據(jù)。以歐盟為代表的主張擴(kuò)展個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利邊界的要求已經(jīng)成為了當(dāng)前探討數(shù)據(jù)所有權(quán)的國際主導(dǎo)性話語之一，這無疑將大大增強(qiáng)政府和企業(yè)收集、使用個(gè)人信息的難度和復(fù)雜性。

“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)提升民眾的公共參與意識(shí)。政府作為數(shù)據(jù)的最大持有者，要求政府開放更多數(shù)據(jù)意味著公眾的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)正在提升。政府開放數(shù)據(jù)以前，政府如同一個(gè)“黑匣子”，公眾無法獲知里面的信息，開放數(shù)據(jù)以后，不僅政府的運(yùn)行更加透明，無疑還將激發(fā)公眾對政府管理的參與意識(shí)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)使社會(huì)和個(gè)人更了解國家和政府運(yùn)行狀況，要求政府更好、更精準(zhǔn)提供服務(wù)的壓力也自然會(huì)“水漲船高”。

“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展到商業(yè)企業(yè)，增加了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的不確定性。政府是數(shù)據(jù)的最大擁有者，但除政府外，企業(yè)，尤其是大型高科技企業(yè)也是龐大數(shù)據(jù)的擁有者。政府作為公權(quán)力行使者，可以擁有、處理和開放個(gè)人數(shù)據(jù)，受法律保護(hù)，那么企業(yè)事實(shí)上擁有的個(gè)人數(shù)據(jù)如何定性？一方面企業(yè)在運(yùn)行過程中，客觀上掌握了大量用戶數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以為企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益和競爭優(yōu)勢，造成不公平競爭，使個(gè)人隱私權(quán)利受到侵犯；另一方面，如果對企業(yè)掌握數(shù)據(jù)嚴(yán)格管制又會(huì)阻礙創(chuàng)新。隨著民眾數(shù)據(jù)權(quán)利意識(shí)的覺醒，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”的邏輯正在向商業(yè)企業(yè)擴(kuò)展，這不僅對政府監(jiān)管質(zhì)量提出了更高的要求，也增加了當(dāng)前蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的不確定性。

來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 國關(guān)國政外交學(xué)人

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