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經濟園區(qū)是改革開放的產物，是我國經濟社會發(fā)展變化的一個縮影和引擎。在促進地方經濟發(fā)展、探索改革開放建設道路方面做出了重大貢獻，但當前，中國經濟正面臨著轉型升級向高質量經濟進一步發(fā)展的挑戰(zhàn)，園區(qū)作為經濟增長的重要驅動源，也遇到不少問題，如管理體制不暢、產業(yè)與城市發(fā)展不平衡、招商面臨困境、傳統(tǒng)的投融資受到諸多政策限制導致園區(qū)發(fā)展面臨資金困境，本篇將全面分析園區(qū)當前發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的問題，在此基礎上后續(xù)篇章進一步通過優(yōu)秀案例解析為園區(qū)在管理體制、招商等方面提供參考，助力園區(qū)高質量發(fā)展。
（一）高質量發(fā)展是當前經濟進入新時代的根本要求，園區(qū)應順勢而為做優(yōu)做強即將到來的“十四五”時期，我國高質量發(fā)展將進入新的發(fā)展階段，供給側結構性改革持續(xù)深入，產業(yè)結構調整和升級轉型深化，新技術、新模式、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)不斷涌現(xiàn)，經濟發(fā)展新舊動能加速轉換，高質量發(fā)展態(tài)勢日益顯著。
園區(qū)作為中國經濟發(fā)展的重要引擎，區(qū)域經濟發(fā)展的重要載體，高質量發(fā)展要求園區(qū)通過自身的質量變革、效率變革、動力變革，獲得新的發(fā)展動力。據(jù)同濟發(fā)布的《2018中國產業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展藍皮書》顯示，國家級經開區(qū)和高新區(qū)在經濟發(fā)展中繼續(xù)扮演著重要角色。2017年，兩類國家級產業(yè)園區(qū)共計375家合計GDP超過同期全國GDP的1/5；合計稅收收入為3.3萬億元，接近同期全國稅收收入的1/4；國家級經開區(qū)進出口總額為5.6萬億元，占同期全國進出口總額的20%，國家級高新區(qū)出口創(chuàng)匯4781億美元，占同期全國出口創(chuàng)匯的總額14.5%。兩類國家級產業(yè)園區(qū)經濟增速明顯優(yōu)于全國同期。2017年，全國GDP增速6.8%，而兩類國家級產業(yè)園區(qū)GDP同比增加8.8%，高出近2個百分點，其中高新區(qū)增速為8.3%，經開區(qū)增速為9.9%，更是高出全國GDP增速3個百分點。
在新的發(fā)展階段，園區(qū)應從大而全邁向小而精的高質量、專業(yè)化方向發(fā)展，堅持和深化高質量發(fā)展之路，繼續(xù)發(fā)揮園區(qū)在推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革和提高全要素生產率中的作用。（二）國家層面大力鼓勵，地方積極響應制定專項政策或舉措推動園區(qū)高質量發(fā)展產業(yè)園區(qū)是伴隨著我國的改革開放而誕生、成長與發(fā)展起來的，已經成為我國經濟發(fā)展的重要引擎，產業(yè)成長的主要平臺和重要基地。因此園區(qū)運營與管理得到了中央及地方較多的政策支持，新時期園區(qū)高質量發(fā)展文件陸續(xù)出臺，具體見表1園區(qū)高質量發(fā)展相關政策。部分地市雖沒有出臺專項政策，但也在通過多種舉措推進園區(qū)高質量發(fā)展。如漳州市，多措并舉推進地方園區(qū)高質量發(fā)展。按照生態(tài)效益好、集約程度高、創(chuàng)新能力強的要求，從優(yōu)化服務配套、加快產業(yè)集聚、注重集約高效、強化招商引資入手，推動地方工業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展。未來園區(qū)的發(fā)展，在充分利用政策優(yōu)勢的基礎上更應該大力發(fā)展“軟環(huán)境”，應著力提升包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系、資金融通體系、科技服務體系、人才服務體系等體系的全面建設。
在新的時代背景下，我國產業(yè)園區(qū)的未來發(fā)展，自然要適應我國戰(zhàn)略轉型的要求，當前園區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點。40多年來，在經濟發(fā)展驅動下，我國園區(qū)數(shù)量和規(guī)模持續(xù)增長，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個或多個，部分園區(qū)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展方向不明確、產業(yè)趨同缺乏協(xié)作、管理模式多樣，歸口管理部門多，既帶來資本、土地、人才等投入的浪費，又導致園區(qū)同質化競爭問題突出。2017年國務院辦公廳下發(fā)《促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》已經強調要促進開發(fā)區(qū)整合優(yōu)化發(fā)展，對小而散的開發(fā)區(qū)，指出“鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對小而散的各類開發(fā)區(qū)進行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機構、實行統(tǒng)一管理”。并從源頭上管控，規(guī)范開發(fā)區(qū)設立，規(guī)定“原則上每個縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)不超過1家”。地方也在積極開展園區(qū)的清理和整合從源頭防范，如湖南省印發(fā)《關于加快推進產業(yè)園區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》提出“未經國務院或省人民政府批準，各級各有關部門不得設立園區(qū)，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、企業(yè)等工業(yè)用地稱作‘園區(qū)’”。（二）園區(qū)飛地經濟發(fā)展模式逐漸成熟飛地經濟有助于經濟發(fā)展成果由點到面的鋪開推動實現(xiàn)區(qū)域間和區(qū)域內經濟的平衡發(fā)展。國家、地方層面連續(xù)出臺了一系列相關政策措施，為“飛地經濟”發(fā)展提供了政策支撐。2018年6月，國家發(fā)改委、國土資源部等八部委聯(lián)合出臺《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》，鼓勵共建產業(yè)園區(qū)。2019年12月青島市發(fā)布《關于加快“飛地經濟”發(fā)展的實施意見》提出加快飛地經濟發(fā)展，實現(xiàn)產業(yè)布局進一步優(yōu)化。當前園區(qū)飛地建設，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。大致分為直營式、兼并式、合作式。直營式，主要是指園區(qū)借助“飛地”擴大規(guī)劃面積。如上海漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)在閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)擴建浦江高科技園，總面積8.3平方公里，而原開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積僅有5.984平方公里。兼并式，如余姚經開區(qū)通過就近整合與異地整合相結合的模式異地整合濱海產業(yè)園、遠東工業(yè)新城等，主要是發(fā)展狀況良好的園區(qū)兼并整合經營不善的園區(qū)。合作式，如武漢江漢經開區(qū)江北民營科技園與東西湖區(qū)合作共建高橋園，東西湖無償提供4000畝地，后期發(fā)展可以共享江漢高度集中的金融資本、高度發(fā)達的市場體系、科技及商業(yè)人才優(yōu)勢。（三）園區(qū)監(jiān)管模式多樣化，體制機制不斷創(chuàng)新體制機制創(chuàng)新是園區(qū)得以快速發(fā)展的最大優(yōu)勢、最大動力也是高質量發(fā)展的有力保障。園區(qū)在發(fā)展過程中探索出一批園區(qū)體制機制改革的新模式，有力發(fā)揮了園區(qū)在區(qū)域經濟發(fā)展中的引領、示范的帶動作用。主要的管理模式有：準政府的管委會體制。形式上體現(xiàn)為“小政府、大社會、大服務”的管理模式。管委會主要負責經濟開發(fā)規(guī)劃和管理，有一定的審批權限，主要是為入區(qū)企業(yè)提供服務。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點是開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，內部摩擦減少，使得行政效率提高，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的合并，擴大了開發(fā)區(qū)對外開放空間，促進兩區(qū)優(yōu)勢互補，包括在人才、土地、基礎設施、招商引資等方面。企業(yè)型管理體制。在這種模式中，開發(fā)區(qū)的管理、規(guī)劃、開發(fā)主體是企業(yè)，政府不再設立派出機構。由開發(fā)公司承擔一定的社會職能負責區(qū)內基礎設施建設、社會事務管理及區(qū)內企業(yè)所需要各種服務的提供，并自負盈虧。“管委會+開發(fā)公司”混合型管理體制。特點是政府和企業(yè)相互結合與聯(lián)合管理。該種管理體制上海比較典型，開發(fā)區(qū)管委會作為派出機構主要行使政府管理職能，重點放在協(xié)調和監(jiān)督方面，不直接干預企業(yè)的經營活動，企業(yè)內部實行自我管理，實現(xiàn)政府的行政權和企業(yè)的經營權相互分離。
（四）園區(qū)招商方式多元化，強調產業(yè)招商、精準化招商園區(qū)招商傳統(tǒng)多是通過提供土地和優(yōu)惠政策的供應吸引企業(yè)進區(qū)而形成企業(yè)的空間集合，招商上重數(shù)量增長輕質量效益，當下已經不符合園區(qū)創(chuàng)新驅動的發(fā)展要求，各地一些新的招商模式開始出現(xiàn)，具體有：一是昆山、威海的產業(yè)鏈招商模式，在引進項目的同時著力完善產業(yè)鏈。圍繞產業(yè)轉型升級，以重大項目、目標企業(yè)為突破口，掌控產業(yè)鏈和供應鏈關鍵環(huán)節(jié)完善產業(yè)鏈，帶動產業(yè)集聚，打造獨立自主的全產業(yè)鏈。二是蘇州的市場化模式，園區(qū)運營商承擔土地開發(fā)和招商引資工作，最大限度地發(fā)揮政府、企業(yè)和社會的作用。三是北京的總部經濟模式，為大企業(yè)總部提供優(yōu)越的辦公環(huán)境以及完善的服務。四是山東的特定對象模式，山東充分利用區(qū)位優(yōu)勢，吸引日韓先進管理經驗和園區(qū)開發(fā)模式。五是廣州、萍鄉(xiāng)的資本招商模式，充分利用資本的催化和杠桿作用，借助資本手段促進產業(yè)落地進入園區(qū)，注重戰(zhàn)略上的協(xié)同。（五）園區(qū)投融資更具有全局統(tǒng)籌性園區(qū)開發(fā)建設中涉及的開發(fā)區(qū)域廣、項目復雜存在巨大的資金需求，前期主要依賴財政、土地的投融資體制將難以持續(xù)，園區(qū)平臺融資遇到諸多政策限制，園區(qū)發(fā)展遇到資金困境問題，投融資機制亟需創(chuàng)新。園區(qū)通過制定以綜合資金平衡為核心的投融資規(guī)劃，解決經濟可行性問題。園區(qū)投融資規(guī)劃通過明確資金需求、明確投資主體、選擇投資方式和編制資金平衡方案等安排有限資金的使用滿足園區(qū)發(fā)展建設的需要，既提升資金的使用效率，也有利于規(guī)避風險。主要是針對四類人才，一是園區(qū)經濟管理隊伍，目標是打造具有戰(zhàn)略眼光和管理水平，同時具有服務精神和服務意識的管理團隊；二是企業(yè)高管人員，目標是實現(xiàn)日常管理與投資規(guī)劃的兩手抓；三是科技研發(fā)類人才，強化基礎學科素養(yǎng)，同時加快緊缺高端人才的引進；四是教育培訓類人才，能夠培養(yǎng)人的批評思維、邏輯思維、逆向思維、系統(tǒng)思維等方面的能力，提高人的洞察力、創(chuàng)新力。經過多年發(fā)展園區(qū)已成長為中國經濟的重要力量和重要驅動源，當前中國經濟正面臨著進一步轉型升級的挑戰(zhàn)，產業(yè)園區(qū)也遇到不少新的問題，矛盾主要集中在產業(yè)、空間布局和管理上，具體如下：（一）產業(yè)特色不鮮明層次不高，同質化競爭嚴重產業(yè)同質嚴重，政策上也趨同。目前，中國產業(yè)園區(qū)數(shù)量較多，產業(yè)特色不鮮明，同質化問題嚴重，在功能定位、產業(yè)方向、政策設計等方面趨同，主導產業(yè)集中于少數(shù)產業(yè)傳統(tǒng)產業(yè)和新興產業(yè)均出現(xiàn)了相似現(xiàn)象，相互之間競爭激烈，產業(yè)空間與市場容量嚴重不足，造成資源浪費。政策上趨同，各地產業(yè)發(fā)展和招商引資等政策停留在傳統(tǒng)的房租減免和稅收優(yōu)惠，差異主要體現(xiàn)在優(yōu)惠力度上，未能充分挖掘企業(yè)多方面的需求，因此本質上無明顯差異也缺少亮點。產業(yè)趨同與政策趨同導致惡性循環(huán)，在政策鼓勵下，園區(qū)集中發(fā)展少數(shù)產業(yè)；而為了吸引企業(yè)入駐，各地加大優(yōu)惠力度在“價格”上競爭。
產業(yè)層次不高，大都處于價值鏈的中低端。不少園區(qū)發(fā)展中走捷徑，重數(shù)量輕質量，企業(yè)技術含量偏低、能耗較高和效益貢獻較低。園區(qū)缺少龍頭企業(yè)，企業(yè)科研能力弱，產品科技含量和附加值不高，難以形成行業(yè)發(fā)展高地。一些園區(qū)管委會存在管理體制僵化、部門各自為政，信息不通，行政效率低下、追求GDP增長等現(xiàn)象，導致行政干預過多，市場作用未能充分發(fā)揮。導致，園區(qū)間資源重疊，功能重疊效率損失。有的地方政府產業(yè)政策引導不足，忽視自身特色，招商定位不準不配套，園區(qū)缺少產業(yè)氛圍，加上管理人才、專業(yè)人才特別是專業(yè)性技術人員和高科技人才的缺乏，最終導致園區(qū)高質量發(fā)展受阻。（三）產業(yè)與城市發(fā)展不平衡，存在產城分離產業(yè)園區(qū)有力拉動了地方經濟增長，但很多園區(qū)發(fā)展中未考慮當?shù)貙嶋H發(fā)展階段、城市戰(zhàn)略規(guī)劃、經濟需求以及自然稟賦，導致園區(qū)的產業(yè)發(fā)展和城市功能不匹配，產業(yè)發(fā)展缺乏城市自然稟賦的支撐只能“空轉”。同時，產業(yè)園區(qū)與居民區(qū)在空間上分離，部分偏遠縣級園區(qū)及開發(fā)區(qū)發(fā)展不理想，一個重要原因是其在建設過程中存在“產城分離”，樓房、工廠大規(guī)模興建，但缺乏生活配套、公共服務配套，產城融合度較低，使得“先樂業(yè)后安居”成為空談，產業(yè)園區(qū)發(fā)展因引才留才困難缺乏后勁，需要進一步完善城市功能推動產業(yè)與城市的互動與融合，為園區(qū)發(fā)展提供助推力。部分園區(qū)發(fā)展初期，對園區(qū)整體空間布局缺少精細規(guī)劃，空間上對企業(yè)只是簡單的羅列，土地利用過于粗放，一些園區(qū)甚至圈地發(fā)展房地產，土地空間浪費嚴重。目前隨著國家對新建項目土地、城建等管理日益嚴格以及地方土地資源開發(fā)的飽和，極大限制了園區(qū)的發(fā)展空間，園內空間利用不充分的問題也逐漸暴露出來。比如單層平面標準廠房仍在一些園區(qū)大量使用，大大降低了土地空間利用率。與此相比，新加坡裕廊工業(yè)園海陸空一體化發(fā)展，通過在海面下建設浮動油庫、填海造陸，開發(fā)地下巖洞、堆疊式廠房的多舉措拓展空間，大幅提高了土地空間利用率。
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