為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應(yīng)，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，2023年12月15日國家數(shù)據(jù)局發(fā)布了向社會公開征求《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》意見的公告。從黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，充分肯定數(shù)據(jù)在生產(chǎn)力中發(fā)揮的重要作用，到以《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》為頂層設(shè)計的數(shù)據(jù)要素“1+N”政策體系逐步優(yōu)化成形，標志著中國數(shù)據(jù)要素市場從自發(fā)探尋轉(zhuǎn)入規(guī)范探索的新階段。

數(shù)據(jù)要素政策既涵蓋了對數(shù)據(jù)要素確權(quán)、數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)等問題的規(guī)劃，還包含了對數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的規(guī)范，是數(shù)據(jù)要素戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠的風向標。本文從國外數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展和國內(nèi)現(xiàn)有政策工具分布等方面展開分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

表1  中國與美國、歐盟數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模對比（2022年）

國外數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展路徑

從表1數(shù)據(jù)上看，美國和歐盟的數(shù)據(jù)經(jīng)濟絕對規(guī)模較為引人注目，美國擁有最大的數(shù)據(jù)市場規(guī)模，歐盟次之。但中國在數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值增長上位列第一，且中國擁有最多的數(shù)據(jù)供應(yīng)型企業(yè)，較具發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景。

在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中，美國主要遵循“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作”的模式。歐盟遵循“數(shù)據(jù)一體化市場”的總體戰(zhàn)略。究其共性發(fā)展路徑，可以總結(jié)為以下六個方面。

1、完善數(shù)據(jù)要素市場法律法規(guī)。歐美在數(shù)據(jù)要素市場方面有著較為完善的法律法規(guī)體系，如美國頒布的《美國數(shù)據(jù)隱私和保護法案》、《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計劃》、《開放政府數(shù)據(jù)法案》等政策法規(guī)，歐盟通過的《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)、《開放數(shù)據(jù)指令》、《數(shù)據(jù)法案》、《數(shù)據(jù)治理法》等法律，建立數(shù)據(jù)交易市場、促進政府數(shù)據(jù)開放、推動數(shù)據(jù)利他和開放利用、提升數(shù)據(jù)治理能力、保障數(shù)據(jù)隱私和安全等。

2、推進數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國投入大量資金用于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、傳輸和安全等各個環(huán)節(jié)，建立起覆蓋廣泛、實時高效的、智能互操的各類網(wǎng)絡(luò)中心或數(shù)據(jù)平臺。歐盟建立涵蓋金融、農(nóng)業(yè)、交通、能源、健康等十個領(lǐng)域的“歐洲數(shù)據(jù)空間”，推動歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)的自由流通。

3、構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)圈。數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)圈建設(shè)主要由政府、企業(yè)、非營利組織、個人等多個主體共同參與。政府通過制定相關(guān)政策和法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展。企業(yè)通過投入技術(shù)、資金等資源，建設(shè)和運營數(shù)據(jù)要素市場。非營利組織通過提供數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)的服務(wù)，促進數(shù)據(jù)要素市場的可持續(xù)發(fā)展。個人通過參與數(shù)據(jù)要素市場，獲得數(shù)據(jù)要素帶來的經(jīng)濟和社會效益。如美國頒發(fā)《數(shù)據(jù)經(jīng)紀商法案》培育數(shù)據(jù)中介與數(shù)據(jù)信托等市場主體，歐盟鼓勵第三方數(shù)據(jù)機構(gòu)為數(shù)據(jù)市場參與者提供數(shù)據(jù)服務(wù)。

4、培養(yǎng)數(shù)據(jù)要素市場人才。鼓勵和支持數(shù)據(jù)要素市場人才的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，美國設(shè)立多個數(shù)據(jù)科學(xué)和技術(shù)中心，為數(shù)據(jù)要素市場人才提供實踐和研究的平臺。歐盟建立數(shù)據(jù)科學(xué)碩士課程，加強數(shù)據(jù)科學(xué)家和工程師的培訓(xùn)，并每年舉辦數(shù)據(jù)科學(xué)和創(chuàng)新大賽，吸引全球的大學(xué)生和研究機構(gòu)參與，為數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展提供人才支撐。

5、構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場可信流通環(huán)境。歐美均設(shè)立數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管機構(gòu)，建立數(shù)據(jù)分類和風險評估機制，加強數(shù)據(jù)要素市場退出機制建設(shè)，并加強行業(yè)自律，建立行業(yè)自律組織，促進數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)范發(fā)展。如歐盟委員會就制定了一套包含數(shù)據(jù)資源利用、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)隱私保護、數(shù)據(jù)市場準入、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)交易監(jiān)管等指標的數(shù)據(jù)要素市場風險評估指標體系。

6、加強數(shù)據(jù)要素市場國際合作。歐美達成“歐盟—美國數(shù)據(jù)隱私框架”協(xié)議，歐盟與日本簽署跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)議，美英簽署《數(shù)據(jù)訪問協(xié)議》等，促進數(shù)據(jù)要素的跨境流動和合作。

中國數(shù)據(jù)要素相關(guān)政策工具

數(shù)據(jù)要素政策是中國在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域進行宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)的重要手段。我們發(fā)現(xiàn)，政策工具的組合運用呈現(xiàn)重供給、輕需求的狀態(tài)。

（一）從供給側(cè)看

在供給面政策工具中，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施備受重視。政策文件顯示，中國致力推動數(shù)據(jù)中心、“采-存-算-管-用”數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、云邊協(xié)同中心建設(shè)，推動數(shù)據(jù)中心向規(guī)?；?、綠色化、智能化方向發(fā)展。其次，中國積極發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、隱私計算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)控制等技術(shù)，促進全社會算力資源、數(shù)據(jù)資源向智力資源高效轉(zhuǎn)化，推動行業(yè)數(shù)據(jù)大腦、城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)。然而，在政策體系中，資金投入和人才支持占比相對較低。資金投入結(jié)構(gòu)尚不合理，主要集中在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)采集、存儲、處理等方面，針對數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)分析等方向的資金投入相對較少。數(shù)據(jù)要素政策尚未形成完整的人才培養(yǎng)、引進、激勵和保障體系，相關(guān)政策在人才培養(yǎng)、引進等方面的支持力度不足。

（二）從需求側(cè)看

在需求面政策工具中，示范工程地位凸顯。中國通過數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度示范區(qū)、數(shù)據(jù)價值化示范區(qū)、數(shù)據(jù)流通示范區(qū)、數(shù)據(jù)要素綜合試驗區(qū)等示范工程的建設(shè)，形成數(shù)據(jù)要素發(fā)展示范和引領(lǐng)，推動數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高數(shù)據(jù)要素利用效率和公眾認同度等。其次為跨境交流和多元合作。充分利用跨境交流以及我國政府與其他部門、企業(yè)、社會組織等的多元合作，打破國際間、政府部門間、政企間、企業(yè)間的數(shù)據(jù)壁壘，推進中國數(shù)據(jù)要素發(fā)展安全，實現(xiàn)中國數(shù)據(jù)要素政策的創(chuàng)新和國際話語權(quán)的提升。

（三）從政策環(huán)境看

在環(huán)境面政策工具中，相關(guān)政策主要集中在制度規(guī)范。中國通過建立健全數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、數(shù)據(jù)要素分配、開放共享、數(shù)據(jù)安全、跨境傳輸管理等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范，為數(shù)據(jù)要素的規(guī)范化采集、傳輸、應(yīng)用等提供發(fā)展依據(jù)和規(guī)劃。其次，側(cè)重平臺建設(shè)和政府監(jiān)督，相關(guān)政策積極推動政府主導(dǎo)型和企業(yè)主導(dǎo)型數(shù)據(jù)流通交易平臺建設(shè)，促進數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易、資產(chǎn)憑證服務(wù)、交易合規(guī)監(jiān)管等業(yè)務(wù)開展，促進數(shù)據(jù)高效合規(guī)流通，推進數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展。政府監(jiān)督相關(guān)政策，不僅包括對數(shù)據(jù)要素政策實施過程各方面的監(jiān)督，還包括對政策實施效果的評估反饋。然而，相關(guān)政策中金融支持占比較低。金融支持既可以彌補數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的資金缺口，還可以引導(dǎo)社會資本投入數(shù)據(jù)要素市場，有必要健全和完善金融支持相關(guān)政策。

中國數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展對策

（一）深化數(shù)據(jù)要素市場供給能力

1、加強數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施支持。國家需進一步加大投入建設(shè)數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)，促進數(shù)據(jù)要素流動。同時，加大數(shù)據(jù)中心和云計算基礎(chǔ)設(shè)施投入，建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施標準，并加強數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括數(shù)據(jù)加密、安全傳輸、安全存儲、安全訪問等，以促進數(shù)據(jù)要素的合理可信開發(fā)和利用。

2、加強財政和稅收支持。一方面，政府要給予數(shù)據(jù)要素相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，如減免企業(yè)所得稅、增值稅等，降低企業(yè)成本，吸引企業(yè)進入數(shù)據(jù)要素市場和激勵企業(yè)加大投入。另一方面，通過設(shè)立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金、技術(shù)創(chuàng)新基金、數(shù)據(jù)創(chuàng)新基金、投資基金、投資基金聯(lián)盟等，加大政府和社會資本合作力度，吸引社會資本投入數(shù)據(jù)要素市場，提高數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)的競爭力和創(chuàng)新能力。

3、加強數(shù)據(jù)專業(yè)人才引育。在數(shù)據(jù)人才培育上，政府、企業(yè)、學(xué)校等要聯(lián)合建立數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)基地和實訓(xùn)基地。數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)基地可以開設(shè)數(shù)據(jù)科學(xué)、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等課程，培養(yǎng)具備數(shù)據(jù)素養(yǎng)、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)治理等技能的國際視野數(shù)據(jù)人才。數(shù)據(jù)實訓(xùn)基地可以模擬實際數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，為數(shù)據(jù)人才提供數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘等技能的實訓(xùn)機會；在數(shù)據(jù)人才引進上，通過優(yōu)惠政策和國際合作，制定數(shù)據(jù)人才引進機制、激勵機制、使用機制和退出機制，激發(fā)數(shù)據(jù)人才工作活性，實現(xiàn)關(guān)鍵崗位的數(shù)據(jù)人才儲備，推進優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)人才吸納。

（二）強化數(shù)據(jù)要素市場需求釋放

1、加大政府數(shù)據(jù)資源采購力度。制定數(shù)據(jù)采購的政策，明確數(shù)據(jù)采購的范圍、對象、程序和要求，規(guī)范數(shù)據(jù)采購行為。除公共數(shù)據(jù)開放平臺外，建立數(shù)據(jù)采購平臺，提供數(shù)據(jù)采購的公共服務(wù)，包括數(shù)據(jù)采購的發(fā)布、查詢、競標、中標、交付、監(jiān)督和評估等功能。并加強數(shù)據(jù)采購的培訓(xùn)和教育，包括數(shù)據(jù)采購的政策法規(guī)、數(shù)據(jù)采購的技術(shù)和方法、數(shù)據(jù)采購的合同管理、數(shù)據(jù)采購的監(jiān)督和評估等，提高政府工作人員的數(shù)據(jù)采購意識和能力，提高數(shù)據(jù)采購的效率和質(zhì)量。

2、加大企業(yè)參與數(shù)據(jù)要素市場強度。一是加強企業(yè)數(shù)據(jù)要素應(yīng)用培訓(xùn)的宣傳和推廣，聯(lián)通高校、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等，邀請專家學(xué)者進行講座、組織研討會、開展實戰(zhàn)演練等方式，提高企業(yè)員工的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。二是，建立企業(yè)數(shù)據(jù)要素市場合作平臺，構(gòu)建政府部門、企業(yè)和科研機構(gòu)的信息共享機制和信息反饋機制、數(shù)據(jù)共享機制和數(shù)據(jù)分析機制，促進數(shù)據(jù)要素市場最新動態(tài)和政策的即時獲取，推進數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)交換等安全流通，發(fā)展數(shù)據(jù)分析工具、數(shù)據(jù)分析方法、數(shù)據(jù)分析報告等數(shù)據(jù)配套服務(wù)。

3、加大數(shù)據(jù)要素市場國際交流與合作。加強數(shù)據(jù)要素市場的政策對話，參與數(shù)據(jù)要素市場國際規(guī)則制定和推動數(shù)據(jù)要素市場的標準國際化，推進解決數(shù)據(jù)要素市場中的關(guān)鍵問題，如數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全等，提升全球數(shù)據(jù)要素市場的話語權(quán)。建立數(shù)據(jù)要素市場的國際合作機制，開展國際數(shù)據(jù)合作項目，如數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)安全合作等，促進我國企業(yè)拓展海外數(shù)據(jù)要素市場，將數(shù)據(jù)要素產(chǎn)品和服務(wù)推向國際，提高企業(yè)的國際競爭力。

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場治理體系

1、建立數(shù)據(jù)要素市場安全保障機制。深入推進數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)制定，加強數(shù)據(jù)安全監(jiān)管和執(zhí)法，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全防護技術(shù)體系，推動數(shù)據(jù)安全風險評估和管理。包括積極宣傳和提高數(shù)據(jù)安全意識與認識，加強數(shù)據(jù)加密技術(shù)、數(shù)據(jù)備份和恢復(fù)技術(shù)、入侵檢測和防御技術(shù)、安全審計技術(shù)、安全管理技術(shù)等安全技術(shù)培訓(xùn)，建立數(shù)據(jù)安全職責、數(shù)據(jù)安全流程、數(shù)據(jù)安全規(guī)范等數(shù)據(jù)安全管理制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全事件日志、數(shù)據(jù)安全事件報警、數(shù)據(jù)安全事件響應(yīng)等數(shù)據(jù)安全監(jiān)測。

2、建立數(shù)據(jù)要素市場評價和認證機制。制定數(shù)據(jù)要素市場評價認證標準，建立由政府、行業(yè)協(xié)會、第三方機構(gòu)等共同組成的評價認證機構(gòu)，推動數(shù)據(jù)要素市場評價認證的應(yīng)用和公示。一方面關(guān)注對數(shù)據(jù)要素市場體狀況的整體評估，包括市場規(guī)模、發(fā)展速度、市場競爭情況、數(shù)據(jù)安全等。另一方面關(guān)注對數(shù)據(jù)要素市場各環(huán)節(jié)的認證，包括數(shù)據(jù)要素的質(zhì)量、可靠性、安全性、完整性、合規(guī)性，數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)使用者和數(shù)據(jù)交易所等，由此提高數(shù)據(jù)要素市場的透明度和規(guī)范性，增強市場參與者的信任度，促進數(shù)據(jù)要素市場健康發(fā)展。

3、充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場金融支持。通過政策支持，制定優(yōu)惠的貸款政策，降低融資成本，為數(shù)據(jù)要素市場的企業(yè)提供融資支持。通過政策引導(dǎo)，鼓勵金融機構(gòu)推出適合數(shù)據(jù)要素市場的金融產(chǎn)品。并鼓勵金融機構(gòu)與數(shù)據(jù)要素市場企業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，共同開展數(shù)據(jù)要素市場的融資、投資、風險管理等活動，提高市場參與者的積極性。

（作者許鑫系華東師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海高校智庫主任；葉丁菱系華東師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院博士研究生。許鑫教授持續(xù)關(guān)注新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等新型經(jīng)濟形態(tài)，關(guān)心新興技術(shù)治理，本專欄以“產(chǎn)業(yè)與治理”為主題，探討科技創(chuàng)新在經(jīng)濟社會發(fā)展中的前瞻性問題。）

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