關于地方政府債務風險的成因有哪些？又該如何防范？

這里所說的地方政府債務是顯性債務和隱性債務二者的結(jié)合。主要觀點是，地方政府債務風險不同于傳統(tǒng)認知上的經(jīng)濟風險與金融風險。主要區(qū)別在于，傳統(tǒng)風險（即經(jīng)濟風險和金融風險）反映的是經(jīng)濟增長波動問題，體現(xiàn)于企業(yè)等微觀主體層面；而地方政府債務的風險積累問題反映的則是經(jīng)濟增長的長期趨勢問題。所以，地方政府債務“規(guī)模大”和“風險大”是兩回事——規(guī)模大不意味著風險大，關鍵在于增長模式是否能夠持續(xù)。

首先，地方政府債務之所以能夠膨脹，原因在于分稅制改革形成縱向財政分權，導致一部分的地方政府收支缺口；隨后的亞洲金融危機以及國際金融危機又使地方政府背負增長壓力，尤其是地區(qū)間競爭壓力；最后再疊加預算軟約束，使得地方政府具備充分的發(fā)債動機。

縱觀地方政府債務風險的發(fā)展歷程，可分為三個不同階段。

1994年至2004年是地方政府債務風險的形成初期?？v向分權開始之際，部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)級政府入不敷出、被迫負債，這是地方政府債務的初始形式。隨著亞洲金融危機爆發(fā)，各省市縣政府面臨保增長壓力，于是建立了部分融資平臺，在平臺中注入許多優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)并提供隱性擔保，通過銀行貸款發(fā)行城投債等形式支持本地基礎設施建設。這是地方政府債務形成的最初階段。

2005年至2013年是地方政府債務風險的擴張時期，即債務積累比較快速的時期。在這個時期，地方政府依然有著經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域競爭的壓力，而且正值國際金融危機爆發(fā)之時，隨著中央政府推出的4萬億財政政策，地方政府債務規(guī)模迅速擴張。此時的地方政府債務積累與迅速擴張既具有整體普遍性，又呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性。例如，中央有關用地指標與用地優(yōu)惠的政策可能部分地傾向于中西部地區(qū)，從而使這些地區(qū)更容易依賴于用地指標帶來的土地融資便利，這是地方政府債務規(guī)模擴張的區(qū)域異質(zhì)性原因之一。

2014年至今是地方政府債務風險的治理和轉(zhuǎn)型時期。在這段時期，按照中央政府的要求，地方轉(zhuǎn)化了相當一部分隱性債務，比如將部分城投債轉(zhuǎn)變成合法合規(guī)的地方政府債務。債務轉(zhuǎn)化之后，為化解地方政府債務提供了新的途徑，例如，地方專項債是顯性債務，其資產(chǎn)項目經(jīng)過擇優(yōu)篩選，有一定收益保障可用于還債，有利于增加債務可持續(xù)性與財政可持續(xù)性，同時也降低了風險。但是，盡管財政部領導推行地方債改革，但是省級政府依然需要總攬責任，所以預算軟約束問題仍然存在，在市區(qū)縣政府尤其明顯。隨著經(jīng)濟發(fā)展壓力增大，上級監(jiān)管會變得更加嚴格，不合理與不合法的隱性債務與隱性擔保將受到限制。不過俗話說“上有政策下有對策”，不同于依靠單一平臺發(fā)放城投債或提供隱性擔保的傳統(tǒng)方式，隱性債務的擴張已轉(zhuǎn)變?yōu)閺亩喾矫鎸ふ屹Y源，這導致地方政府債務風險的多元化。債務風險多元化后，自上而下的監(jiān)管變得更加困難，但債務規(guī)模未必能夠下降，所以盡管這段時期已呈現(xiàn)一定的監(jiān)管成效，但是長遠而言仍有很多問題亟待解決。

除了發(fā)債動機，地方政府債務的積累還有賴于發(fā)債能力。即地方政府想要發(fā)債并且能夠成功發(fā)債，這與兩方面因素有關。一方面，我國金融體系中有隱性的金融分權，地方性金融機構與地方政府的利益關聯(lián)度較深，體現(xiàn)在財政資金存放、人事任免、稅收征管等多方面。在此利益關聯(lián)下，地方政府具備干預當?shù)亟鹑跈C構資源配置的能力，這是地方政府能夠相對容易地獲得融資、能夠發(fā)債的原因之一。另一方面，前期尤其是第二個階段（地方政府債務快速膨脹時期）中有著良好的經(jīng)濟增長表現(xiàn)，這使得市場對經(jīng)濟增長的預期向好，再考慮到地方政府具有優(yōu)質(zhì)土地儲備，金融機構因此也在某種程度上愿意為地方政府提供融資。簡而言之，一方面是地方政府作為利益相關方有能力干預金融機構，另一方面是金融機構自身也愿意提供資金。在良好經(jīng)濟增長預期下，為地方政府提供融資的風險相對很小，即使有風險，那也是由政府負擔，而金融機構又與政府相關聯(lián)，所以對這些地方性金融機構從業(yè)人員而言，這根本就算不上真正的風險。

總而言之，地方政府發(fā)行債務的原因，一是經(jīng)濟發(fā)展的動機，并且同時采取了土地財政這種發(fā)展模式；二是有預算軟約束條件；三是有隱性的金融分權；四是源于經(jīng)濟發(fā)展趨勢向上的預期。上述四大因素疊加，共同推動了地方政府債務規(guī)模的積累。換言之，地方政府其實在某種程度上是為了發(fā)展而負債，也是因為有了發(fā)展所以才能夠發(fā)債。此兩者互為因果。

第二，地方政府債務規(guī)模大其實并不代表風險大，真正的風險來源于這個現(xiàn)有增長模式能否持續(xù)。如果這一模式能夠持續(xù)，并且土地依然稀缺、金融分權仍然顯著，那么地方政府就能夠持續(xù)通過這種模式發(fā)行新債，風險便是可控的。所以，地方政府債務風險的關鍵問題是現(xiàn)有的依靠土地進行發(fā)展的模式是否可以持續(xù)。風險之一是，優(yōu)質(zhì)土地儲備有限，一旦資源消耗殆盡，那么即便經(jīng)濟再發(fā)展也沒有足夠儲備進行支撐。其二，更有可能面臨的問題在于現(xiàn)有的經(jīng)濟增長模式不能持續(xù)，由于短期波動對地方政府債務的影響不大，所以要關注長期，長期一旦有趨勢性或結(jié)構性變化（比如經(jīng)濟發(fā)展失速、增長趨勢不斷下行等），那么地方政府就無法維持原有的土地財政發(fā)展模式，風險就有可能暴露。所以，地方政府債務的風險不同于其他風險，它反映的不是經(jīng)濟波動的問題，而是結(jié)構性問題，即經(jīng)濟發(fā)展趨勢的問題。盡管經(jīng)濟短期波動可能會對部分地區(qū)產(chǎn)生沖擊，但是從全國層面來看不存在系統(tǒng)性沖擊。

一旦經(jīng)濟發(fā)展趨勢下行，地方政府面臨的必要問題是轉(zhuǎn)變發(fā)展模式——由一個側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟的政府轉(zhuǎn)化成一個側(cè)重提供公共服務的政府。這就使得，未來地方政府可能需要依靠稅收以及公益性資產(chǎn)收益來償還債務。轉(zhuǎn)型前的現(xiàn)有發(fā)展模式階段，以及轉(zhuǎn)型后比較穩(wěn)定的以提供公共服務為主的模式階段，幾乎都是無風險或者風險較少的；真正的風險暴露階段可能是轉(zhuǎn)型的中間過程，這就需要地方政府未雨綢繆。地方政府可以嘗試轉(zhuǎn)化債務結(jié)構、拉長債務期限，對本地經(jīng)濟進行長遠判斷，爭取在經(jīng)濟增長趨勢徹底轉(zhuǎn)變之前順利完成發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。

對于中央政府而言，更需要關注的是系統(tǒng)性問題，即地方政府之間的博弈，這其實是一個全局博弈（Global Game）。其特點是一動全動、一變?nèi)?，各方行為保持一致。在?jīng)濟發(fā)展初期，各地方政府相互競爭、努力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。“逆水行舟、不進則退”，一旦錯失契機，當?shù)乜赡芫蜁肋h地落后，比如，一座失去人口資源的城市可能在未來數(shù)十年內(nèi)都無法恢復相對經(jīng)濟地位。不過，既然是一動全動，那么在債務發(fā)行上各地也會保持一致同步。假如后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展趨勢有變、需要作出行動調(diào)整，那么各地也會統(tǒng)一地進行轉(zhuǎn)變。因此，中央政府需要考慮的是全國層面的問題，此時的風險問題類似于“擠兌”問題：各地的地方政府共同行動、競相賣地還債，導致地價下跌、新債無法發(fā)行、融資成本急劇提高，這是有可能出現(xiàn)的、但我們并不希望看到的現(xiàn)象。

在防范措施方面，中央政府要應對和思考的也是系統(tǒng)性和全局性博弈帶來的風險，對此，一種可能的辦法是分批疏導，不搞一刀切。因為每個地區(qū)的異質(zhì)性很強，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ町惔??？梢钥紤]按照地方債的規(guī)模和風險累計程度、地方政府公益性資產(chǎn)的收益能力、當?shù)匚磥矶愂盏氖杖肽芰Φ葴y算指標進行分類，然后分期分批引導地方政府，通過中央政策與行政力量發(fā)揮引領作用，逐步化解風險。比如先從危機最大或者風險累計程度最高的地方入手，著力轉(zhuǎn)變當?shù)匕l(fā)展模式。對地方的考核目標不僅限于GDP增長，還可以納入多元化指標，包括債務化解程度和債務穩(wěn)定性等考量。有了相關激勵后，地方政府自然會有相應行動?？偠灾?，因地制宜、分批疏導，這是努力的方向，也是值得期待的改革方向。

文丨李戎  政府債務治理研究中心副主任、財稅研究所研究員

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